สตง. ให้ความเห็นกรณีการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน
สตง. ให้ความเห็นกรณีการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ชี้ต้องยึดหลักการสำคัญของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน และคำนึงถึงความเหมาะสมและเป็นธรรม
นายสุทธิพงษ์ บุญนิธิ รองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ในฐานะโฆษกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน แถลงว่า ตามที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2561 อนุมัติให้การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน (โครงการฯ) ซึ่งเป็นโครงการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public Private Partnership: PPP) เพื่อเป็นโครงสร้างพื้นฐานหลักในการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor: EEC) เชื่อมต่อ 3 สนามบิน ในเขตกรุงเทพมหานคร และ EEC ได้แก่ สนามบินดอนเมือง สนามบินสุวรรณภูมิ และสนามบินอู่ตะเภาแบบไร้รอยต่อ รวมถึงพัฒนาพื้นที่เพื่อสนับสนุนบริการรถไฟของโครงการฯ (Transit Oriented Development: TOD) ซึ่งประกอบด้วย พื้นที่มักกะสันและศรีราชา มูลค่าการลงทุน 224,544.36 ล้านบาท กรอบวงเงินที่รัฐร่วมลงทุนกับเอกชนไม่เกิน 149,650.00 ล้านบาท โดย รฟท. ได้ลงนามในสัญญาร่วมลงทุนกับเอกชนคู่สัญญา เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2562 ซึ่งโครงการดังกล่าวกำหนด 3 เงื่อนไขที่ต้องดำเนินการให้ครบถ้วน รฟท. จึงจะสามารถออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงาน (Notice to Proceed: NTP) ได้ ประกอบด้วย (1) การส่งมอบพื้นที่ของโครงการเกี่ยวกับรถไฟให้แก่เอกชนคู่สัญญา ได้แก่ พื้นที่โครงการเกี่ยวกับรถไฟ ช่วงสุวรรณภูมิ – อู่ตะเภา (นอกเมือง) (2) การส่งมอบพื้นที่เพื่อสนับสนุนบริการรถไฟของโครงการฯ ได้แก่ พื้นที่มักกะสันและศรีราชา และ (3) การที่เอกชนคู่สัญญาได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุนสำหรับโครงการเกี่ยวกับรถไฟ
จากการตรวจสอบเอกสาร สัมภาษณ์ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องของ รฟท. สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) ตัวแทนของเอกชนคู่สัญญา และที่ปรึกษาโครงการฯ รวมถึงสังเกตการณ์พื้นที่โครงการฯ พบว่า การดำเนินโครงการดังกล่าวมีความล่าช้ากว่าแผนที่กำหนดไว้ตามสัญญาร่วมลงทุนเป็นระยะเวลา 2 ปี 8 เดือน (วันที่ 24 ตุลาคม 2564 ถึงวันที่ 7 มิถุนายน 2567) ทั้งในส่วนของการส่งมอบพื้นที่โครงการเกี่ยวกับรถไฟ ช่วงสุวรรณภูมิ – อู่ตะเภา (นอกเมือง) และการส่งมอบพื้นที่เพื่อสนับสนุนบริการรถไฟของโครงการฯ (พื้นที่มักกะสันและศรีราชา) ซึ่งกำหนดส่งมอบภายใน 2 ปี นับจากวันที่มีการลงนามในสัญญาร่วมลงทุน (ภายในวันที่ 24 ตุลาคม 2564)
“ระหว่างการตรวจสอบและออกรายงานผลการตรวจสอบการส่งมอบพื้นที่โครงการเกี่ยวกับรถไฟ ช่วงสุวรรณภูมิ – อู่ตะเภา (นอกเมือง) ยังมีประเด็นปัญหาการเวนคืนบริเวณหมู่บ้านประชาสุข 6 ที่ รฟท. ยังไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายในการรื้อถอนได้สำเร็จ ซึ่งปัจจุบันได้ดำเนินการรื้อถอนเรียบร้อยแล้ว รวมถึงปัญหาเอกชนคู่สัญญาของโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออกมีการปรับเปลี่ยนแผนแม่บท ทำให้ตำแหน่งสถานีและแนวเส้นทางของโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการตรวจแนวเขตพื้นที่ที่เปลี่ยนแปลงและเห็นชอบร่วมกันแล้ว ส่วนการส่งมอบพื้นที่เพื่อสนับสนุนบริการรถไฟของโครงการฯ (พื้นที่มักกะสันและศรีราชา) นั้น ในพื้นที่ศรีราชาไม่พบประเด็นปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อการส่งมอบพื้นที่ แต่ในพื้นที่มักกะสันมีประเด็นปัญหา ซึ่งเอกชนคู่สัญญาพบว่า โฉนดที่ดินมีการระบุลำรางสาธารณประโยชน์ จำนวน 2 ลำราง ที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาพื้นที่ให้เต็มศักยภาพ และการดำเนินการในพื้นที่ดังกล่าวอาจไม่เป็นไปตามกฎหมาย ทำให้เอกชนคู่สัญญาไม่สามารถดำเนินการจดทะเบียนการเช่าพื้นที่ได้ ซึ่งปัจจุบันอยู่ระหว่างการจัดหาพื้นที่ทดแทนพื้นที่ส่วนที่เป็นลำรางสาธารณประโยชน์เพื่อนำมาพัฒนาระบบระบายน้ำต่อไป นอกจากนี้ ยังมีปัญหาบึงเสือดำ ซึ่งเป็นพื้นที่รองรับน้ำและเก็บกักน้ำฝน ปัจจุบันคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบและรับทราบแนวทางการพัฒนาพื้นที่เก็บกักน้ำทดแทนบึงเสือดำแล้ว
ในขณะเดียวกัน การดำเนินการในพื้นที่อื่นก็ล่าช้ากว่าแผนที่กำหนด เช่น การส่งมอบพื้นที่โครงการ แอร์พอร์ต เรลลิงก์ (สถานีพญาไท – สถานีสุวรรณภูมิ) ให้เอกชนคู่สัญญายังไม่เสร็จสมบูรณ์และครบถ้วน โดยมีความล่าช้ากว่าแผนที่กำหนดเป็นระยะเวลาไม่ต่ำกว่า 2 ปี 10 เดือน (วันที่ 24 ตุลาคม 2564 ถึงวันที่ 28 สิงหาคม 2567) โดยพบปัญหาการดำเนินงานระยะที่ 1 ในส่วนของแอร์พอร์ต เรลลิงก์ ของเอกชนคู่สัญญาล่าช้า เนื่องจากได้รับผลกระทบจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ส่งผลให้ไม่สามารถทำงานได้ช่วงระยะเวลาหนึ่ง รวมถึงปัญหากรณีเอกชนคู่สัญญายังไม่ชำระค่าให้สิทธิร่วมลงทุนในแอร์พอร์ต เรลลิงก์ ให้แก่ รฟท. เนื่องจากประสบปัญหาสภาพคล่องทางการเงินและปัญหาการจัดหาแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงิน
นอกจากนี้ สตง. ยังตรวจพบปัญหาเอกชนคู่สัญญายังไม่ยื่นขอรับบัตรส่งเสริมการลงทุนสำหรับโครงการเกี่ยวกับรถไฟ โดยได้ขอขยายเวลายื่นแบบ กกท.05 พร้อมกับหลักฐานประกอบการพิจารณาต่อสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน เนื่องจากข้อมูลที่สำคัญของโครงการฯ บางส่วนมีความไม่ชัดเจน ทำให้ไม่สามารถระบุตามแบบได้ เช่น ข้อมูลเรื่องแหล่งเงินกู้ที่คาดว่าจะได้รับ จากปัญหาที่เอกชนคู่สัญญายังไม่สามารถจัดหาแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงินได้ ประกอบกับ ในขณะนั้น รฟท. ยังไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ได้เสร็จสมบูรณ์ ดังนั้น รฟท. และเอกชนคู่สัญญา จึงตกลงแก้ไขปัญหา โดยเลือกปรับวิธีการชำระเงินที่รัฐร่วมลงทุนในโครงการฯ (Public Investment Cost: PIC) ทั้งโครงการ จำนวนไม่เกิน 149,650.00 ล้านบาท โดยรัฐต้องจ่ายเร็วขึ้น จากเดิมกำหนดชำระเงินเมื่อก่อสร้างโครงการฯ แล้วเสร็จและเริ่มเปิดให้บริการเดินรถของโครงการฯ แล้ว รวมทั้งปรับวิธีการชำระค่าให้สิทธิร่วมลงทุนในแอร์พอร์ต เรลลิงก์ ของเอกชนคู่สัญญาให้แก่ รฟท. จำนวน 10,671.09 ล้านบาท จากเดิมกำหนดชำระงวดเดียวภายในวันที่ 24 ตุลาคม 2564 เป็นการแบ่งชำระ 7 งวด ซึ่งจะต้องดำเนินการแก้ไขหลักการหรือเงื่อนไขของโครงการฯ ต่อไป
ทั้งนี้ การดำเนินโครงการฯ ที่ไม่เป็นไปตามแผนที่กำหนด ทำให้การก่อสร้างและการเปิดให้บริการเดินรถของโครงการฯ ล่าช้า ส่งผลให้ประชาชนเสียโอกาสในการใช้บริการรถไฟความเร็วสูง และ รฟท. เสียโอกาสที่จะได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากเอกชนคู่สัญญาภายในระยะเวลาที่เหมาะสม เพื่อนำมาเสริมสภาพคล่องการดำเนินกิจการ หรือลงทุนในโครงการอื่น ๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศ รวมถึงอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงที่จะต้องชดเชยความเสียหายจากการดำเนินโครงการฯ ไม่เป็นไปตามแผนที่กำหนดในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโครงการอื่น ได้แก่ โครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก และโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน สตง. จึงได้มีหนังสือแจ้งผลการตรวจสอบ พร้อมข้อเสนอแนะ เพื่อให้ รฟท. กำกับ ติดตามการดำเนินการขอรับบัตรส่งเสริมการลงทุนสำหรับโครงการเกี่ยวกับรถไฟของเอกชนคู่สัญญาให้ได้ข้อสรุปโดยเร็ว เพื่อให้เงื่อนไขการออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงานสำเร็จครบถ้วนและสามารถเริ่มดำเนินโครงการได้โดยเร็ว และพิจารณาแก้ไขปัญหาการดำเนินโครงการฯ โดยต้องให้มีความเหมาะสมและเป็นธรรมกับทั้งสองฝ่าย และให้ความสำคัญกับวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของหลักการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน อีกทั้งคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ เพื่อให้โครงการฯ สามารถขับเคลื่อนต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์ต่อภาครัฐและประชาชน และไม่สูญเสียหลักการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน” โฆษกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน กล่าว
นายสุทธิพงษ์ กล่าวเพิ่มเติมว่า สำหรับกรณีที่หลายฝ่ายตั้งข้อสังเกตว่า การเปลี่ยนแปลงหลักการจ่ายเงินที่รัฐร่วมลงทุนให้เอกชนคู่สัญญาเร็วขึ้น ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงหลักการสำคัญของสัญญาร่วมลงทุน และการแก้ไขสัญญาอาจจะเป็นการเอื้อประโยชน์ให้เอกชนคู่สัญญาหรือไม่ สตง. มีความเห็นว่า การพิจารณาแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนจะต้องให้ความสำคัญกับหลักการพื้นฐานของความเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชน ซึ่งต้องมีการจัดสรรความเสี่ยงและผลประโยชน์ระหว่าง รฟท. และเอกชนคู่สัญญาอย่างเหมาะสมและเป็นธรรม โดยคำนึงถึงความสำเร็จของโครงการร่วมลงทุน และความคุ้มค่าในการดำเนินโครงการร่วมลงทุน รวมถึงการรักษาวินัยการเงินการคลังของรัฐ และต้องผ่านกระบวนการพิจารณาจากคณะกรรมการกำกับดูแลโครงการ สำนักงานอัยการสูงสุด คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก และคณะรัฐมนตรี ด้วยความรอบคอบ ภายใต้หลักเกณฑ์ เงื่อนไขของสัญญาร่วมลงทุน รวมถึงกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี หรือแบบแผนการปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้อง ส่วนกรณีที่มีประเด็นข้อสงสัยว่า การที่เอกชนคู่สัญญายื่นข้อเสนอขอเปลี่ยนแปลงการชำระค่าให้สิทธิร่วมลงทุนในแอร์พอร์ต เรลลิงก์ จากเดิมชำระครั้งเดียว เป็นแบ่งชำระพร้อมดอกเบี้ย จำนวน 7 งวด จะทำให้ภาครัฐเสียประโยชน์หรือไม่นั้น สตง. มีความเห็นว่าควรจะต้องพิจารณาจากจำนวนเงินรวมที่ชำระทั้ง 7 งวด ว่ามีมูลค่าปัจจุบันสุทธิ (Net Present Value: NPV) แตกต่างจากเดิมที่กำหนดไว้ในสัญญาหรือไม่ ซึ่งการเปลี่ยนแปลงการชำระค่าให้สิทธิร่วมลงทุนในแอร์พอร์ต เรลลิงก์ ควรพิจารณาให้ NPV เทียบเท่าเดิมหรือสูงกว่า เพื่อไม่ให้ภาครัฐเสียประโยชน์
โฆษกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน กล่าวต่อไปว่า สำหรับประเด็นการแก้ไขสัญญาโดยกำหนด ส่วนแบ่งผลประโยชน์ตอบแทน (Revenue Sharing) เพิ่มเติม หากในอนาคตอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ของโครงการ ลดลงอย่างมีนัยสําคัญ และเป็นผลให้เอกชนคู่สัญญาได้ผลประโยชน์ตอบแทน (IRR) เพิ่มขึ้นเกิน 5.52% รฟท. มีสิทธิเรียกให้เอกชนคู่สัญญาชําระส่วนแบ่งผลประโยชน์ตอบแทนเพิ่มได้ตามที่คู่สัญญาตกลงกันไว้ ซึ่งมีหลายฝ่ายตั้งข้อสังเกตว่าอาจดูเหมือนรัฐได้ประโยชน์ แต่อาจไม่เกิดขึ้นจริง เนื่องจากโครงการนี้มีการประมาณการตัวเลขที่เป็นไปได้จริงค่อนข้างยาก และอาจเปิดโอกาสให้มีการตกแต่งบัญชีหรือเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเจรจาลดส่วนแบ่งของรัฐกับเอกชนคู่สัญญาได้ง่ายนั้น สตง. มีความเห็นว่า หากโครงการฯ จัดให้มีระบบบริหารจัดการเพื่อป้องกันหรือลดความเสี่ยงในการทุจริตจากการจัดเก็บรายได้และการบันทึกรายรับ-รายจ่าย รวมถึงกำหนดให้มีหน่วยงานหรือผู้เชี่ยวชาญตามมาตรฐานวิชาชีพที่มีหน้าที่ตรวจสอบงบการเงินอีกชั้นหนึ่งก็จะช่วยลดโอกาสในการตกแต่งบัญชีหรือเจ้าหน้าที่รัฐเจรจาลดส่วนแบ่งของรัฐกับเอกชนคู่สัญญาได้ อย่างไรก็ตาม การแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนจะต้องพิจารณาถึงเหตุที่เกิดขึ้นและสิ่งที่เอกชนร้องขอว่า อยู่ในขอบข่ายที่จะพิจารณาแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนได้หรือไม่ ในกรณีที่อยู่ในขอบข่ายที่สามารถแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนได้ รัฐต้องพิจารณาให้การแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนดังกล่าวคงไว้ซึ่งหลักการสำคัญของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน